党和法治关系的问题是全面推进依法治国、走中国特色社会主义法治道路的核心问题。从新民主主义革命时期到十八届四中全会,我们党已形成了对党与法治十大关系的认识。这些认识大致分为两类,一是关于党与法治的位次时序关系的认识,二是关于党与法治的内涵实质关系的认识。党和法治之间不是冲突、对立的关系,而是具有内在一致的关系。党要按照法治的要求,在处处维护法治和促进法治的同时,还要接受法治的管治。
 
       党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，开辟了中国特色社会主义法治道路，这是中国面临的前所未有的大变局，要真正实现从人治到法治的根本转型。全面推进依法治国、走中国特色社会主义法治道路的核心在于，必须确立宪法和法律的至高无上的权威地位，国家的各个领域、各项事业、各项活动，都要按照宪法和法律的规定进行治理，任何组织和个人都必须遵从法律行事。这就在现实中碰触到一个问题，法治的地位提的这么高，党的位置往哪里摆，要不要在法治中坚持党的领导，怎样在法治中坚持党的领导。总之，就是怎么认识和处理党和法治关系的问题。十八届四中全会《决定》指出，“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”其实，党和法治关系的问题，早在新民主主义革命时期的红色根据地就发生了。从那时开始，直到新中国成立，再到改革开放新时期，我们党都对这个问题进行了深入思考和探索。迄至此次的十八届四中全会，我们党已经形成了对党和法治十大关系的认识，解决了这个核心问题。这十大关系的认识，大致分为两种情况，一是关于党和法治的位次时序关系的认识，一是关于党和法治的内涵实质关系的认识。对此，本文分别作出论述说明。
 
 一、关于党和法治的位次时序关系的认识
 
      对于事物之间相互关系的认识，人们通常可以采取从空间位置和时间顺序等方面，经过直接的、确凿的比较而获得，这不失为一种形象化的、便捷的和有效的方法。中国共产党也善于运用这样的方法，在弄清楚党和法治关系的问题上，通过比较各自所处的位次区别与时序差别，使党和法治之间的内在关系一目了然。
 
 1. 高低关系
 
      党和法治何者为高？1941年，邓小平在抗日战争时期就怎样建设人民政府的重大问题，写了《党与抗日民主政权》，着重批判了“党权高于一切”[1]的“以党治国”[2]的体制。他说，党权高于一切导致政府法令行不通，甚至发展成为“党员高于一切”，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕，非党干部则称党为“最高当局”。透过这些论述，邓小平认为，党不能高于法律，它们之间的高低关系恰恰应该是相反。
 
      1982年制定的《中华人民共和国宪法》，在其序言部分庄严阐明，本宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这句话中所说的“各政党”，显然是包含了中国共产党在内的所有的政党，中国共产党和其他民主党派都要以宪法为“最高的”法律，作为“活动准则”，维护高过于自己的“宪法尊严”，并要保证“宪法实施”。
 
      2014年12月4日，习近平在首个国家宪法日来临时更为明确地指出，“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”[3]在这里，习近平也使用了“最高”的限定词，并且肯定了宪法在三个方面都是最高的。
 
 2. 上下关系
 
      党和法治何者为上？1979年9月中共中央在下发的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中规定，“对各项法律制度，从党中央主席到每一个党员，都必须坚决遵守。绝不允许有不受法律约束的特殊公民，绝不允许有凌驾于法律之上的任何特权。”[4]这个规定是针对着过去搞“党的一元化领导”，把党的领导凌驾于法律之上。“党的一元化领导”实际上变成了个人的领导，领导者个人可以凌驾于法律之上。对此，邓小平指出，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[5]接着，邓小平更有针对性地说：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’……，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”[6]。在这里，邓小平所阐述的观点一改前非，明确地把法律置于领导人的看法和意见之上，领导人的话不能当做法律，不能因听从领导的话而违反了法律。
 
       随后，1982年《宪法》第五条更明确地规定，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法讲的“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，也就是中共中央讲的“绝不允许有凌驾于法律之上的任何特权”，都是要视法律的位置在党之上的意思。
 
      2012年，习近平《在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中也明确指出，宪法和法律“具有根本性、全局性、稳定性、长期性。……任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”
 
 3. 大小关系
 
     到底是党权、官权大，还是法治权力大，这是不容回避的问题。由于中国受到两千多年封建思想的侵蚀影响，一些干部法治意识薄弱，存在着“人比法大、权比法大、情比法大”的观念，遇到涉及处理与法律有关的纠纷冲突的事，不是寻求司法途径解决，而是热衷于运用各种潜规则，绕过法治解决问题，因为他们信奉的是“党权、官权比法权大”。
 
      其实，马克思主义有一条根本的原理，人民是主人，党不过是仆人或勤务员。党的干部，如恩格斯指出的，“党内的官吏——自己的仆人”[7]。毛泽东说：“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[8]。对于共产党人，张闻天透彻地表白道：“人民群众是主人，党是勤务员”[9]。邓小平更深情地说，“我是中国人民的儿子”[10]。
 
      从人民是主人、党是仆人的理念出发看待法治问题，法治就是人民意志的反映，而不是党的权力的体现。十八届四中全会《决定》明确地指出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”强调了立法是人民意志的凝结，沉甸甸的法治当然大于、重于党的权力。1978年，邓小平通过总结“文革”教训，曾经深刻地指出，不能“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”[11]在这里，邓小平明确地指出，党的领导人不是法的化身，不要把他们的话当作法律，党的领导人没有比法律更重要的地位，这就彻底地否定了权大于法、官大于法从而导致人治的总根源。
 
 4．内外关系
 
      党是处在法治之内还是处在法治之外？显然，应该处在法治之内。党的十三大报告指出“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。”十五大报告又明确指出，“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”十八大报告更进一步阐明，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这些论述都说明，绝不能把党置于法治之外，而应该置于法治之内。坚持党对法治的领导，绝不是处于法治之外的领导。
 
      2014年，习近平《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》说得更清楚了，“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力”。习近平同样地强调了，党不可能站在法治之外而拥有领导的权力，而只能站在法治之内才拥有领导的权力。
 
 5．先后关系
 
      在全面深化改革中，如何推进改革发展，党与法治何者为先？2014年2月28日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要讲话，他指出，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”[12]为此，十八届四中全会《决定》明确指出，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这就确立了在改革的发展进程中，法治要始终走在前列的理念。
 
     在改革开放初期，当时法律不健全，缺漏很多，而且即便有法律，由于是在计划经济时代制订的，大部分也是旧法，对改革起着阻碍作用，实践中不能用。所以，我们党领导改革，是按照邓小平提倡的要冲破条条框框，先闯、先试，试成功了再制订法律，对改革成果进行肯定和巩固。这可以说，过去党领导改革是“先改后立，破字当头”。但现在，情况完全不同了，到2010年底时，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，已经形成了以宪法为统领，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。这就说明，我们现在搞改革确实要于法有据、立法先行。这是“先立后改，立字当头”，通过立法在先，然后再行改革。因此，党对改革的领导，不是先于法律的领导，而是先行立法的领导，事先要寻求改革的法律根据，也就是说，党的领导必须纳入法治的轨道，遵循着法治的轨迹前进。
 
      通过以上分析可知，党和法治之间的关系，不是存在着处于法治的“高”、“上”、“大”、“外”、“先”的分离式、外在型的位次时序关系，而是应该自觉地把党融于法治之中、按照法治的根本要求，构成嵌入式、内生型的融洽自如的位次时序关系。
 
 二、关于党和法治的内涵实质关系的认识
 
      从空间位置和时间顺序等方面，固然能够直觉地观察、判定党和法治的关系，这当然是可取的，但毕竟不够深化、彻底。对于党和法治之间的内在关系，我们党还从本质上进行分析，科学地阐述了党和法治在内涵实质上的关系。
 
 1．领导关系
 
     党和法治的关系，首先是一种领导的关系。党的十八届四中全会《决定》指出，“我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，也是全面推进依法治国的题中应有之义。”既然党的领导是社会主义法治的题中应有之义，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，这就决定了，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。
 
     党是怎样领导依法治国和法治工作的呢？正如在党的十八大报告中所指出的，是“党领导人民制定宪法和法律”。这就是说，在我国，宪法和法律的制定产生、宪法和法律的修改完善，都离不开党的领导，必须肯定党对宪法和法律以及法治的领导作用。
 
     肯定党对法律制定和法治的领导作用，就是强调党所承担的神圣职责。没有党的领导，不可能有国家的法律体系和法治，党始终肩负着领导法律制定和实行法治的重任。
 
 2．一致关系
 
     党的领导和法治又是一致的关系。党的十八届四中全会《决定》指出，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”确立党对法治的领导关系，并不由此可以片面地认为，只有党的领导才是重要的，而法治不过是可有可无的工具、手段而已，用则用之、不用则弃之。相反，也必须突出法律和法治的重要性。党与法治，是你中有我，我中有你，两者互相依存、密不可分。
 
     党的领导和法治在本质上是一致性的，其中的道理就在于，历史唯物主义认为，社会主义国家的宪法和法律乃至其法治精神、法治理念，都是人民意志的反映，共产党作为社会主义国家的执政党，必然要代表着人民的利益。党的领导和法治不但在理论上是一致的，而且在社会实践中也是一致的，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。
 
     党的领导和法治相一致的关系，还在于党规党法和国家法律的一致性。十八届四中全会《决定》阐明，全面推进依法治国的总目标之一，是建设中国特色社会主义法治体系。在中国特色社会主义法治体系中包含着五大体系，即：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。党内法规体系已被纳入社会主义法治体系之内，成为五大体系之一。这说明，中国共产党的党内法规，不光是共产党自身管理的事，而且构成了社会主义法治的重要组成部分，它与其他的国家法律形成了相互包容的一致关系。全面推进依法治国，加强法治建设，也包含着要把党规党法建设好，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。十八大以来，中国共产党在领导制定国家法律的同时，也抓紧制定党规党法。四中全会《决定》提出，“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。我们党已要求在建党100周年即2021年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运转有效的党内法规制度体系。
 
 3．遵守关系
 
      中国共产党的各级组织、党员和干部，无论在党规党法面前，还是在国家法律面前，都要认真地遵守。十八届四中全会《决定》指出，“各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”一定要“促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”这就形成了党和法治之间的遵守关系。
 
     十八大以来，习近平强调，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。”[13]他还指出，“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”[14]为了贯彻落实习近平这些讲话的精神实质，四中全会《决定》提出，“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”今后，凡是在年终考核中，不能遵守法律、依法办事的干部就是不合格的干部。
 
 4．执行关系
 
     如果说遵守法律只是一个基本要求的话，执行法律和法治则是中国共产党作为执政党的更为重要的职责。1982年制定通过的我国宪法，要求包括中国共产党在内的各政党，都负有保证宪法实施的职责。”对于中国共产党来说，执政党最大的任务便是带头执行宪法和法律，施行法治。
 
      1997年党召开的十五大，首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。十五大报告强调“一切政府机关都必须依法行政”。这之后，我们党完整地形成“依法治国、依法执政、依法行政”的三个提法，用“治”、“执”、“行”确立了党与法律之间的执行关系，党的各级组织和干部要带头执法、依法办事，做执行法律的模范。
 
      十八届四中全会《决定》指出，依法执政“要求党依据宪法法律治国理政”。执政党“要加强宪法实施”，“加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。”依法决策，是党执行法律和法治的一个重要方面。贯彻依法决策，避免决策失误，关键在于形成一套科学有效的决策机制，有了这样的机制，才能把依法决策落到实处。《决定》把这样一套依法决策机制概括为七个程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策公开、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。只有严格按照这样的程序，才是执行依法决策。
 
      党对法律和法治的执行力强不强，还在于能否推进基层治理法治化。党要把执行法律和法治的任务落实到基层，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的执行法律和法治的工作机制。
 
 5．受治关系
 
      中国共产党的各级组织以及党员、干部，都不是生活在真空里，都处在法治的社会环境中，因此，党不可能也不允许逍遥于法律之外，而要接受法律的管治，形成受治关系。
 
     党要接受法律的管治，首先就要接受党为自己制定的党内法规即党章和各种条例、规章制度的管治。十八届四中全会《决定》指出，党内法规 “是管党治党的重要依据”，“党运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。其次，党还要接受国家法律的管治。党员和干部违法犯法了，也必须接受国家法律的惩治。
 
      通过以上分析可知，党和法治之间的内涵实质关系在于，它既是领导制定和修改、完善法律的关系，更是带头遵守法律、带头执行法律的关系。党和法治之间不是冲突、对立的关系，而是具有内在一致的关系。党要按照法治的要求，在处处维护法治和促进法治的同时，还要接受法治的管治。
 
 注：
 
 [1]《邓小平文选》第1卷第11页，人民出版社1994年版。
 
 [2]《邓小平文选》第1卷第10页，人民出版社1994年版。
 
 [3]习近平：《切实增强宪法意识 推动全面贯彻实施宪法》，《人民日报》2014年12月4日第1版。
 
 [4]转引自胡鞍钢等著：《中国国家治理现代化》第一章第四节，中国人民大学出版社2014年版。
 
 [5]《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版。
 
 [6]《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版。
 
 [7]《马克思恩格斯全集》第36卷第33页，人民出版社1974年版。
 
 [8]《毛泽东文集》第3卷第243页，人民出版社1996年版。
 
 [9]转引自许祖范：《人民群众是主人党是勤务员——学习张闻天同志关于党群、干群关系的论述》，《党史研究》1990第4期。
 
 [10]《邓小平文集》序言，英国培格曼出版公司1981年版。
 
 [11]《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版。
 
 [12]习近平：《凡属重大改革都要于法有据》，《新京报》2014年03月01日第1版。
 
 [13]《习近平出席中央政法工作会议：干部要带头遵守法律》，《人民日报》2014年1月9日第1版。
 
 [14]《习近平主持中共中央政治局第四次集体学习》，《人民日报》2013年2月25日第1版。

      作者：许耀桐（国家行政学院科研部主任、教授）文章发表于《科学社会主义》2015年第1期，博主转自第一智库网，链接地址：http://www.1think.com.cn/ViewArticle/Article_4ffa4a807c07bcf4b4ef9bfbd2a90c8b_20150415_22319.html